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    1. 兩會快評③ | PPP模式發展需關注三大問題

      來源于:中國投資咨詢 吳赟、李秋怡 日期:2017-03-13

      截至今年,李克強總理已連續四年在政府工作報告中提到政府與社會資本合作模式。此次,總理不僅明確了重點建設領域,強調了完善政府和社會資本合作的優惠政策,還首次關注了政府的履約責任問題。他提出:

      “需進一步釋放國內需求,推動供給結構和需求結構相適應、消費升級和有效投資相促進、區域城鄉發展協調,增強內需對經濟增長的持久拉動作用。積極擴大有效投資。引導資金更多投向補短板、調結構、促創新、惠民生的領域。今年要完成鐵路建設投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元,再開工15項重大水利工程,繼續加強軌道交通、民用航空、電信基礎設施等重大項目建設。中央預算內投資安排5076億元。落實和完善促進民間投資的政策措施。深化政府和社會資本合作,完善相關價格、稅費等優惠政策,政府要帶頭講誠信,決不能隨意改變約定,決不能“新官不理舊賬”。

      在十二屆全國人大五次會議新聞記者會上,財政部部長肖捷、國家發展和改革委員會副主任張勇在回答記者問題時,都談及了對國內近些年來PPP發展形勢及未來PPP發展走向的預判。筆者認為,過去若干年內由財政和發改共同推行的政府與社會資本合作模式,在推動基礎設施和公共服務領域內項目建設,解決并理清地方債務等方面效果顯著。在未來,更要注意如下問題:

      一、誠信運作,突出政府責任

      政府在PPP模式推廣中,要做好自己的角色定位,堅守自己的職責,做好“合作伙伴”。此前影響投資人參與PPP項目積極性的原因之一就在于地方政府缺乏契約精神,將PPP當成是圈錢”甩包袱”的手段。此問題未來也將持續影響PPP的深化發展。此次,克強總理在《政府工作報告》強調:“政府要帶頭講誠信,決不能隨意改變約定,決不能“新官不理舊賬”,給地方政府敲醒警鐘的同時,也是給社會資本打的一劑強心針。

      在法律上,制度的籠子也在不斷修筑完善。最高人民法院前不久發布的《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》(法發〔2016〕27號)在第九條“依法公正審理行政協議案件,促進法治政府和政務誠信建設”中進一步要求:“對因招商引資、政府與社會資本合作等活動引發的糾紛,要認真審查協議不能履行的原因和違約責任,切實維護行政相對人的合法權益。對政府違反承諾,特別是僅因政府換屆、領導人員更替等原因違約毀約的,要堅決依法支持行政相對人的合理訴求。對確因國家利益、公共利益或者其他法定事由改變政府承諾的,要依法判令補償財產損失”。地方政府“朝定夕改”,給他人造成損失,受害方可通過上述訴訟途徑獲得救濟。社會資本方遭遇政府違約可以不再“啞巴吃黃連”,而是按合同辦事,依合同維權。

      PPP規劃化運作將敦促地方政府由傳統的“投資型”轉變為“服務型”。其中的關鍵和契機在于如何實現城市基礎設施建設投融資和監管模式中角色定位和轉換,從而推動整個社會和經濟的快速轉型和產業升級。 

      二、降低門檻,明細市場準入

      發改委副主任張勇在答記者問時,為促進民間投資健康發展提出了五項措施,其中三點就直指當前PPP項目的核心問題:“真正的民營資本參與性不高”。這具體的五項措施是:“一是抓落實;二是進一步簡政放權,為民間投資、民營經濟的發展創造更好地條件;三是進一步放寬準入門檻;四是進一步做好服務;五是維護好市場秩序”。此后,可能對PPP模式的準入門檻增加明確的要求,促進民間投資參與PPP模式,通過政府和民營企業的合作,使民營企業能夠進入更多領域。

      目前諸多行業的PPP項目中政府將民營企業“攔在門外”的現象較為突出,有戲稱曰PPP已成為“央企的盛宴”,民營企業參與度不足。究其原因,并非民營企業實力不濟,有些行業的核心技術反倒是民營企業更占優勢(如環保行業),而是地方政府的觀念轉變緩慢,對于PPP模式的核心要義認識不清。針對民營資本參與PPP障礙較大的問題,筆者整理了幾位專家的意見如下:第一,降低民營企業準入門檻,所有的PPP項目,建議不能設定對民營企業關門的條款,約定報名的社會投資人中至少有一家必須是民營企業;第二,加大對民營企業的融資政策扶持,例如商業銀行對民企的PPP項目貸款出臺優惠政策、出臺鼓勵建立民營PPP基金政策;第三,為PPP項目更公開透明提供政策性保障。

      三、疏堵結合,加強政府監管

      推行PPP模式的初衷之一即是為了防范地方政府的債務風險。財政部等頂層設計者已高度重視,正在逐步建立風險應急處置預案和分類處置指南,通過一系列制度設計防范區域性系統性風險。下一步,財政部堅持的“開前門”和“堵后門”并舉的做法,將從健全管理機制的角度助力PPP模式中政府履約責任和付費義務的規范履行。

      所謂“開前門”,就是要合理安排地方新增的債務規模。在今年提請十二屆全國人大五次會議審議的預算草案中,擬安排繼續發行地方政府一般債券和專項債券,同時也要繼續發行地方政府債券置換存量債務,以滿足地方政府的融資需求,降低融資成本。

      所謂“堵后門”,就是要嚴格落實地方政府債務限額管理和預算管理制度,以點帶面,加大對違法違規融資擔保行為的查處和問責力度。將PPP項目中的政府履約責任也及時、規范、全面的納入政府預算管理,從政府角度做好總量控制和期限控制。將政府對于資金使用、項目管理、投融資的監管落到實處。

      2017年,國家政府在制度體系的完善和操作路徑的升級方面都對自身提出了更高的要求,必將進一步促進政府與社會資本合作的深化發展。

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